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关于城市轨道交通工程总承包建设模式的思考

摘自 http://www.jianzhu114.cn/jzzl/1632.htm

摘 要：本文从分析国内建设城市轨道交通的必要性入手，简单介绍了我国城市轨道交通建设现状，指出了“高昂的工程造价”是影响我国城市轨道交通发展的主要因素，并认为从优化设计入手，搞好全过程项目管理，不失为降低工程造价的一条有效手段。紧接着，本文在介绍发达国家项目管理模式沿革的基础上，对我国项目管理模式的沿革进行了简单回顾，并对我国城市轨道交通项目管理模式的演变和发展进行了分析：我国项目管理正逐渐由非专业化向专业化和社会化转变。这种转变为城市轨道交通项目实施工程总承包模式提供了可能性。继而，本文结合工程总承包建设模式的优点，对城市轨道交通项目采用工程总承包模式的必要性与可行性进行了分析，并认为代表发展方向的高度社会化的工程总承包模式，一定会被城市轨道交通行业所采用。同时，以设计单位为主体，通过改制去组建EPC全功能工程公司，实施轨道交通项目的工程总承包，是必要的、有优势的、有条件的。本文最后对如何走向城市轨道交通工程总承包模式提出了分阶段实施建议。本文旨在：提出问题，引发探讨，统一认识，及早准备。
    关键词：城市轨道交通、项目管理、工程总承包模式、设计单位组建EPC全功能工程公司、建议
一、 国内城市轨道交通建设概况
1、 建设城市轨道交通的必要性
      我国拥有960万平方公里土地，是世界上人口数量最多的国家，也是大城市和特大城市数量最多的国家。据统计，我国近期城市数量已达668个；其中百万以上人口的大城市已达37个，而300万以上人口的特大城市也已有15个。
      自改革开放以来，随着我国国民经济的持续发展，城市化进程的逐步加快，城市人口与机动车数量急剧增长，人员出行和物资交流日益频繁，在我国大城市及特大城市，普遍存在着交通道路阻塞、交通秩序混乱、交通事故频发、交通污染严重等问题。
      尽管近10多年来，为解决城市交通问题，各个城市投入了大量的财力物力，进行道路基础设施建设，但大城市的交通拥挤状况仍然比较突出，交通供需矛盾依然比较严重。
关于解决大城市交通问题的根本出路，目前各方面已形成共识，即发展以公共交通为主的交通运输体系，在大城市发展大运量城市轨道交通成为必然选择。这是因为城市轨道交通具有运量大、快捷舒适、安全节能、污染轻、占地少等特点。国内外实践也充分证明了这一点。
2、 国内城市轨道交通建设概况
      截至目前，全国已在北京、天津、上海、广州四个城市建成了144km地铁线路。2001年底，长春14.6km的轻轨线路也已经开通。另外2002年底,线路长度为40.7km的北京城市铁路及线路长度为46.7km的大连轨道交通3号线，也将开通。除上述已建成的城市轨道交通线路外，目前全国有20多个城市提出建设30多条地铁或轻轨线路；预计在未来20年内，全国将建成约850km的城市轨道交通线路；而在最近的5年内，全国将在10多个城市建成近20条约400公里线路，总投资达数千亿。国家在“十五计划”关于交通建设的目标和任务中，明确指出：在城市交通方面，要发展大城市轨道交通。可以说，我国的城市轨道事业已进入了全面发展时期。
3、 影响城市轨道交通发展的主要因素
      尽管我国城市轨道交通的发展前景广阔，但是目前我国人均城市轨道交通的拥有量仅是发达国家的1/12，大城市轨道交通承担的客运量占城市客运量的比例也较小(北京约占15％左右)，离50％的目标数字还相差很大。造成我国这种落后现状的原因是缓慢的建设速度，而在影响我国城市轨道建设速度的诸多因素中，最主要的因素是“高昂的工程造价”。
      最近，上海、广州新建成通车的地铁线路，其每公里综合造价大约为7～8亿人民币，如此高的造价，多数大城市的经济是难以承受的，这严重地影响了我国城市轨道交通事业的发展。不解决城市轨道交通的造价问题，不把其工程造价将下来，城市轨道交通的建设计划就难以实现，大城市的交通问题也就难以解决。
      影响城市轨道交通工程造价的因素是多种多样的，相应地降低工程造价的措施也是多方面的。除积极推行车辆及机电设备国产化、改善运营管理等以外，从优化设计入手，搞好全过程项目管理，不失为一条有效措施。具体内容包括：准确估算客流，科学规划线路，采用高新技术，减小列车编组，增加行车密度，精心施工，加强工程建设管理等。比如通过对地下车站规模进行设计优化，每缩短1m的地下车站，就可以节省土建投资40～60万元人民币。
二、 我国城市轨道交通的项目管理模式沿革
1、 发达国家项目管理模式的演变和发展
      发达国家的项目管理模式，随着经济的发展和技术的进步在不断演变和发展，同时也随着人们对项目规律认识的深化而逐渐改进和完善，其演变和发展可以归纳为如下过程：
(1) 作坊式的项目管理模式。社会上还没有出现设计、建造等专业分工。项目所涉及到的各个方面，基本上是由业主自己进行管理和操作，或者组织和雇佣工匠来完成项目。
(2) 设计的专业化和社会化。随着经济的发展和技术的进步，社会形成了专门从事设计活动的组织。业主看到专门从事设计的人比自己设计得好，于是，就委托他们为自己设计项目产品，这就是设计专业化和社会化的过程。
(3) 施工的专业化和社会化。在设计专业化和社会化的同时，项目的施工也完成了专业化和社会化。
(4) 项目管理基本模式的确立。在设计与施工完成专业化和社会化后，业主便通过合同方式分别委托设计和施工。这样，工程建设开始确立了项目管理的基本模式，但业主仍然自己进行项目管理和采购工作。
(5) 咨询公司的诞生。一方面由于工程建设项目规模越来越大，技术越来越复杂，另一方面也由于业主本身往往并不是从事项目管理方面的专家，客观上产生了对项目管理专业的需求。业主开始寻找代表自己来管理设计与施工的管理者。最适宜的管理者是设计者，因为他们最了解工程。因此，业主开始委托设计者代表业主监督检查承包商的工作。这就是发达国家初期的咨询公司。FIDIC《土木工程施工合同条件》(红皮书)就是基于这种管理模式提出的。
(6) EPC全功能工程公司的形成：工程建设项目是一个系统工程，它有合理的项目寿命周期，有客观需要的项目阶段。工程建设项目设计、采购、施工、试车的各个阶段，是一个相互渗透的整体。尤其是大型、复杂项目，产生了对设计、采购、施工、试车全过程进行系统和整体管理的需求。EPC全功能的工程公司在这种条件下应运而生。FIDIC《设计－建造和交钥匙工程合同条件》(橙皮书)就是基于EPC承包方式提出的。
(7) 项目管理公司和项目管理承包。随着项目管理工作越来越受到业主和受益者的重视，发达国家出现了一种专门从事项目管理业务的公司。这些公司拥有各专业经验丰富的项目管理人才，可以承接项目管理承包任务也可以承担工程师角色、业主代表角色。
      通过对以上发达国家项目管理模式发展过程的分析，可以看到工程建设项目的组织实施，逐渐从由业主自身进行管理向委托他人进行管理转变，委托有经验的、专门从事管理的从业人员(如咨询工程师、项目管理专家等)或专营项目管理的组织(如咨询公司、工程公司、项目管理公司等)来承担，也就是项目管理是由非专业化逐步向专业化和社会化转变。
2、 我国项目管理模式的演变和发展
      建国以来，我国建设项目管理体制随着经济体制的变革，不断向科学化、规范化演变和发展。其改革进程大致可归纳为以下几个方面。
(1) 甲乙丙三方管理体制
      建国初期，我国建设项目管理体制参考当时苏联模式，实行以建设单位为主的甲(建设单位)、乙(施工单位)、丙(设计单位)三方管理体制。建设单位自行负责建设项目全过程的具体管理。设计、制造、施工任务则分别由各自的政府主管部门垂直下达，项目实施中的技术与经济问题，由政府有关部门协调和负责解决。
(2) 建设指挥部制       70年代，许多大中型项目的建设采用了建设指挥部的形式。建设指挥部仅负责建设期间设计、采购、施工的管理，项目建成后则移交给生产管理机构。这种模式虽然存在许多弊病，但它实现了建设单位的建设职能与管理生产职能的分开。
(3) 实行招标和投标制
      1984年，国务院提出了大力推行工程招标承包制。之后，建设项目的各阶段逐渐采用招标与投标办法。这改变了过去单纯用行政手段分配建设任务的老办法。招标与投标制度的确立，标志着我国建设项目管理体制开始由计划经济模式向市场经济模式转变。
(4) 建立工程承包公司       1984年，国务院在《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》中提出了建立工程承包公司，推进建设项目实行工程承包的要求。同年，国家印发的《工程承包公司暂行办法》中规定了工程承包公司的主要任务，接受建设项目主管部门或建设单位的委托，对建设项目的可行性研究、勘察设计、设备采购、工程施工、生产准备直到竣工投产，实行全过程的总承包或部分承包。建立工程承包公司，其实质是建立专业化的、专门从事建设项目管理和总承包的、EPC全功能的工程公司，来承担建设项目的实施和管理，代替临时性的、非专业化的、行政管理型的建设指挥部。工程承包公司在实行工程总承包的实践中，在节省投资、缩短工期和保证质量方面取得了显著业绩，积累了丰富经验。
(5) 推广鲁布革工程管理经验
      1987年，国家计委等发出联合通知，要求施工企业逐步建立智力密集型和管理型的工程总承包公司。这次改革的实质是施工企业从劳务型向管理型转变，从管理、设计、施工分离向EPC全功能的工程总承包公司转变。
(6) 建立建设监理制度
      1988年以后，我国开始建立和推行建设监理制度。该制度打破了我国建设项目单纯由建设单位自行组织管理的封闭体制。
(7) 实行业主责任制
      1992年，国家计委颁发了《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》，全民所有制建设项目原则上都实行项目业主责任制。项目业主是指由投资方派代表组成，从建设项目的筹划、筹资、设计、建设实施直至生产经营、归还贷款及债券本息等等全面负责并承担投资风险的项目(企业)管理班子。实行项目业主责任制后，尤其是对全民所有制建设项目，一定程度上克服了长期以来存在的政府职能与项目业主职能不清的问题。
(8) 推广FIDIC项目管理模式
      随着外国业主、国际投资金融机构(特别是世界银行、亚洲开发银行等)和外国工程承包商进入我国建设市场，相继带来了国际通行的项目管理和工程承包模式。同时，随着我国改革开放的深入，我国工程承包行业开始走向世界，也推进了我国建设项目的管理模式向国际靠拢。FIDIC项目管理模式已经为我国建设项目管理体制的改革提供了宝贵的借鉴。
(9) 推行项目法人责任制
      实行项目法人责任制，是项目投资体制的改革，也是项目管理体制的深化改革，它是进一步实行政企分开，把投资的所有权与经营权分离，强化国有企业投资风险约束机制的根本措施。实行项目法人责任制之后，项目法人是业主，它不仅对投资决策和项目实施负责，而且对项目的投资风险负责。
      以上九个方面，是我国建设项目管理体制改革的主线。沿着这条改革的轨迹，可以看到我国建设项目管理体制的改革，是在苏联模式基础上逐渐演变和发展的，从适应单一计划经济的管理模式，目前已发展到基本适应社会主义市场经济的管理模式 ，并将进一步走向发达国家普遍采用的国际模式。
      换言之，我国工程项目管理正在逐渐由非专业化向专业化和社会化转变，但目前转变得还不充分。社会上专门从事项目管理的组织也还不够发育，不够成熟。
3、 我国城市轨道交通的项目管理模式的演变和发展
      从1965年北京开始建设我国第一条地铁线开始，我国城市轨道交通事业已走过了近40年的历程。目前我国已建成通车的地铁线路主要集中在北京、上海、广州。因而，这三个城市的轨道交通的改革与发展，在我国具有一定的代表性。
(1) 北京地铁
      1965年，北京地铁一期工程正式上马，1969年建成通车；随后，1984年北京地铁环线建成。这两条线的建设模式是70年代所广泛采用的“建设指挥部制”。 1989年，北京地铁复八线动工，1999年9月28日建成通车。在2001年以前，北京地铁建设运营的特点是：国有独资、政企不分；建设和运营合一，高度集中；执行低票价政策，运营亏损政策补贴。 2002年初，北京市对地铁建设与运营体制进行了改革，同时成立了“北京地铁集团有限责任公司”、“ 北京地铁建设管理有限责任公司”、“ 北京地铁运营有限责任公司”。在这种体制下，“北京地铁集团有限责任公司”负责北京地铁规划及建设资金筹措。“ 北京地铁建设管理有限责任公司”负责北京全部城市轨道交通线的建设，而“ 北京地铁运营有限责任公司”则负责建成后的城市轨道交通的运营管理。前几年成立的“北京城铁公司”、“ 北京八通公司”等，则成为“北京地铁建设管理有限责任公司”项目管理的实施者。北京地铁五号线的项目管理，目前由“北京地铁建设管理有限责任公司”直接负责。设计、采购、施工将分别通过招标进行。另外，北京地铁准备请一家国际大型工程公司作为其项目管理顾问。
(2) 上海地铁
      1990年1月，上海地铁一号线开始建设，历时5年，1995年4月上海地铁一号线建成。该工程主要利用外国政府贷款和商业贷款，市政府委托政府投资公司负责借债、投资和还贷。从这个项目开始，国外建设资金开始进入了我国城市轨道交通建设领域，该工程的车辆、牵引供电系统、牵引网、电力监控系统、信号系统等主要机电设备，因使用国外贷款而采用了国外设备，相应地，这些机电系统采用了由国外公司提供的类似于“交钥匙”的承包建设模式。
      1995年，上海在开通一号线的同时，又开始了二号线的建设，1999年9月，上海地铁二号线建成。该项目按照市区两级财政、两级事权，由市、区两级投资主体承担，并各自负责借债和还贷。 1997年，上海地铁明珠一期工程开始施工，2000年建成通车。这条线的建设是按照项目法人要求，(由市级投资主体、上海铁路局、沿线6个区)组建了多元化的项目公司－“上海久事公司”，资本金外部分通过利用外资和向银行贷款解决。这是国家实行项目法人责任制，在轨道交通建设领域引起的变化。另外，业主采取了“设备供货”与“施工安装”分别总承包方式，并通过招标选择了“设备集成商”。
      上述3条线，虽然在投融资模式上有所不同，但基本上还没有脱离计划经济下建设模式的束缚。原有建设体制存在以下主要问题：政企不分，行政式管理企业经营；投资主体与建设、运营公司间的产权不清；项目开放收益分散，多元投资难以实施；建设资金需要巨大，政府财力有限，形成瓶颈制约。
      针对上述情况，上海市政府于2000年对城市轨道交通建设进行了投融资体制改革，建立了“投资、建设、运营、监管”四分开的新体制。
      目前，上海新建线路(莘闵轻轨工程、共和新路高架工程、明珠二期工程、杨浦线工程等)的建设体制是：上海申通集团有限公司做为项目投资主体(业主)，上海地铁建设有限公司接受委托(做为“业主代表”)负责建设，上海地铁运营有限公司接管建成项目负责运营管理，而市政府则对项目建设实施监管。上海市推行“四分开”投融资体制改革的意义在于：政企分开；产权清晰，出资人到位；投融资良性循环；契约经济关系；项目管理走向社会化、专业化。
      另外，上海市根据城市轨道交通建设周期长、投资大、综合性强的特点，以杨浦线工程为契机，以“两站两区间”实行大标段“设计＋施工”总承包招标，并通过邀标形式选择投资监理单位，探索投资控制办法，目的在于充分发挥“设计＋施工”总承包在项目成本、工期、施工质量等方面具有的独特优势。
(3) 广州地铁
      1993年12月，在经过多年的筹建工作之后，广州地铁一号线顺利开工建设，并于1999年6月建成通车。广州地铁一号线的建设模式与上海一号线基本相同，对机电系统也是采用了由国外公司提供的类似于“交钥匙”的承包建设模式。而且，在国内城市轨道建设中首次引入了国外咨询公司。广州地铁二号线工程：通过招标选择了供电系统与信号系统的“项目管理商PMC”。同时，广州地铁三号线工程，也正在紧锣密鼓地进行。
      这些年来，广州地铁根据自身独有的地域特色、经济氛围、人文环境、市场条件，正在致力于探索和尝试一体化经营模式－建设、运营、资源开发三位一体。
(4) 其他
      1970年，天津地铁一期工程开始建设，后因某些原因而缓建，1983年工程正式复工，1984年12月建成通车。该工程的建设模式与北京地铁一期工程基本一致。现正在建设中的“天津滨海轻轨工程”，引入了“设计监理工程师”及“设备集成商”。
      2001年底，长春轨道交通一期工程建成通车。在目前的二期工程建设中，对供电“接触网系统”拟采用“设计＋施工EC”总承包模式。
深圳地铁一期工程：设计、采购、施工分别通过招标进行。
南京地铁南北线一期工程：通过招标选择了供电系统“项目管理商PMC”。
武汉轨道交通一期工程：通过招标选择了供电系统“项目管理商PMC”。
重庆单轨交通工程：将通过招标选择车辆及各机电系统的“设备采购＋施工安装＋试车服务PC” 承包商，(注：设计已经完成)。
大连轨道交通3号线工程：项目管理全部由业主自己负责。
另外，沈阳地铁曾探讨过由国外大型工程公司进行EPC总承包的建设模式。
(5) 小结
      通过对以上我国城市轨道交通项目管理模式的变革历程回顾，可以看出：做为城市基础设施重要组成部分的城市轨道交通行业，与其他行业一样，其项目管理模式，也在随着国家经济及基本建设模式的发展而发展。上海、广州、南京、武汉的业主已经引入了“项目管理商PMC